Um dos desafios das ações de melhorias habitacionais é a ampliação da escala de atendimento às moradias precárias, transformando-as em uma política pública de amplo alcance. Atualmente, o direito à assistência técnica para a melhoria habitacional, assegurado pela Lei Federal nº11.888 de 2008, é implementado de forma individualizada, visando corrigir inadequações específicas das moradias atendidas. Porém, esses processos individualizados demandam tempo para planejamento, ação e controle, não permitindo ganhos relativos à economia de escala. Cada caso familiar requer uma solução personalizada, tornando as melhorias habitacionais um arranjo complexo em termos de política pública.

No Brasil, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) de 2019, apontam 24.893.961 domicílios inadequados a serem atendidos. A despeito da elevada demanda, o atendimento vem sendo aplicado de forma esparsa e pontual. O indicador de inadequação de domicílios no país é cinco vezes maior que o número de domicílios em situação de déficit habitacional (Fundação João Pinheiro, 2021). Sabe-se que os problemas relacionados às moradias são específicos, porém, acredita-se que as soluções possam ser desenvolvidas dentro de um processo de customização em massa. Ao identificar pontos passíveis de padronização no processo, é possível agilizar e ampliar a escala de atendimento.

Na investigação do conceito, encontra-se o ganho de escala frequentemente associado ao conceito de economia de escala. Sperotto (2014) define economia de escala como o aumento do volume de produção associado à redução dos custos ou diminuição da quantidade de insumos. Monteiro (2014) esclarece que, na literatura econômica existem economias de escala tanto em termos de custo, como de produção. Quando o foco está na produção, considera-se que os insumos não crescem na mesma proporção que o produto, atingindo assim a economia de escala. Os ganhos reais acontecem com o aumento da produção mediante a redução da quantidade dos fatores de produção, enquanto ganhos de escala pecuniários estão relacionados à diminuição do preço dos insumos. Destaca-se que os ganhos das economias de escala são limitados pela noção de escala mínima de eficiência, que representa a melhor produtividade que pode ser alcançada com o menor custo (Sperotto, 2014).

No contexto das políticas públicas, o ganho de escala não está diretamente relacionado à redução dos custos, mas sim à ampliação da abrangência do programa com eficiência. No caso das melhorais habitacionais, o objetivo é o aumento do número de famílias beneficiadas. Para ganho de escala em políticas públicas, Amorim e Boulosa (2013) propõem o redesenho dos instrumentos, ou seja, o redesenho de modelos de processos de menor escala, em geral não estatais, para modelos adequados às dimensões de programas de governo. Os autores partem de uma visão pluralista das políticas públicas, na qual instrumentos ativados por organizações sociais estão no mesmo nível de instrumentos ativados pelo governo, e podem servir de base para construção e ganho de escala de políticas públicas governamentais.

Seguindo esses princípios, esta pesquisa objetiva identificar e analisar a aplicação ou a ausência de estratégias de ganho de escala em políticas públicas, especialmente em ações de melhorias habitacionais com obras executadas no Brasil. Busca-se a identificação de pontos do processo passíveis de aperfeiçoamento ou inovação, de forma a contribuir com a ampliação do atendimento às famílias com carência habitacional

A Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988), estabelece que programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais são competências comuns entre todos os entes federados. A política de desenvolvimento urbano, por sua vez, é de competência dos municípios e deve ser elaborada sob diretrizes estabelecidas pela União (Brasil, 2001).

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), base da política habitacional brasileira, prevê a compatibilização entre as políticas federais, estaduais e municipais (Brasil, 2005). Porém, muitos municípios enfrentam dificuldades para integrar essas políticas ao seu planejamento urbano. A escala de produção exigida por determinados bens e serviços, como a provisão e a melhoria habitacional, é frequentemente incompatível com as demandas de pequenos municípios, e a oferta pulverizada de serviços pode resultar em deseconomias de escala (Mattos et al., 2010).

A economia de escala permite a redução do custo per capita, com o aumento do número de beneficiários, favorecendo os municípios maiores (Mattos et al., 2010). Por outro lado, a menor arrecadação, o aparato legal incompleto e escassez de mão de obra especializada são desafios enfrentados por municípios menores na aplicação ou ampliação de políticas públicas como as melhorias habitacionais. Medeiros, Cruz e Barbosa (2023), ao analisarem a evolução da política habitacional brasileira, argumentam que o planejamento regional, coordenado pelos Estados em parceria com os municípios, é o arranjo mais adequado para integrar o planejamento urbano e habitacional.

Coelho Neto (2017) refere-se ao termo multiescalar, no contexto das políticas públicas, como a parceria entre as diversas escalas de governo, caracterizando-se também como uma estratégia-rede. As ações multiescalares são aquelas associadas às organizações municipais, regionais, estaduais e nacionais que podem permitir o maior alcance no atendimento. A estratégia de formação de redes, associada à estratégia das ações multiescalares, são capazes de atingir novas escalas de ação política.

No âmbito habitacional, essa abordagem foi incorporada ao Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), que, em sua reformulação mais recente, enfatiza diretrizes como a cooperação federativa, o fortalecimento do SNHIS e o apoio financeiro a programas e ações habitacionais de interesse social conduzidos por estados e municípios (Brasil, 2023). Além disso, o trabalho em parceria pressupõe a ativação de conexões entre agentes sociais, assim como a organização de conselhos, eventos, feiras, e outras iniciativas para apresentação, discussão das ações e trocas de experiências.

Para um trabalho sistematizado em rede, principalmente na esfera multiescalar, Pinho, Zanon e D’Avignon (2021) demonstram que a padronização de processos facilita a obtenção de resultados. Eles usam como objeto de análise o Programa Cisternas do governo federal brasileiro que, por meio de um marco legal, padronizou os processos entre as esferas de governo e as regiões atendidas. Dessa forma, conseguiram ampliar o atendimento significativamente. Entre os recursos padronizados estão: o estabelecimento de parcerias; o uso de tecnologias inovadoras, sejam processuais, materiais ou sociais; os valores de custeio de referência; os contratos; e os instrumentos jurídicos a serem utilizados.

No caso do PMCMV, a padronização de produtos e processos contribui para ampliar a escala de produção de Unidades Habitacionais (UH), mediante estratégias como a obtenção de financiamento, parcerias com prefeituras, acesso a grandes glebas de terra, gestão integrada e padronização de soluções construtivas (Aguiar; Garcia; Zamboni, 2023). Apesar desses avanços, pesquisas indicam que o foco excessivo em custos e agilidade pode comprometer a qualidade dos projetos urbanos e arquitetônicos (Kowaltowski et al., 2019).

Além dos desenhos das redes e das possibilidades de padronizações de processos, as decisões de posicionamento logístico são decisões centrais no desenho de uma política pública, pois estruturam a produção e distribuição dos bens e serviços ofertados. A melhoria habitacional engloba a produção de projetos de intervenção nas moradias e o fornecimento de materiais de construção, que dependem dos fluxos de materiais, documentos, informações e pessoas. São processos que possuem clientes e fornecedores claramente definidos, e podem ser decompostos em diversas atividades e organizados em cadeias de suprimentos.

Estratégias logísticas são amplamente exploradas no setor privado, pois seu aprimoramento resulta em aumento dos lucros. No setor público, são importantes para melhorar a eficiência do serviço ofertado. Vaz e Lotta (2011) elencaram norteadores para as discussões sobre a logística em políticas públicas, que contribuem para as decisões de posicionamento logístico e desenho de redes típicas do setor público. Várias delas são aplicáveis ao processo das melhorias habitacionais, como por exemplo: coordenação de fluxo de produtos; política de ritmo de produção; alocação de estoques; políticas de transporte; estrutura e remuneração pelo serviço; características dos recursos humanos, entre outras. São pontos do processo que, quando aprimorados, podem aumentar a escala de atendimento com eficiência.

As inovações sociais, sob o ponto de vistas de Morais-da-Silva, Takahashi e Segatto (2016), fundamentam-se no papel social do empreendedor, na formação de parcerias e no envolvimento com o ambiente institucional. Segundo Amorim e Boulosa (2013), estão estreitamente ligadas aos empreendimentos sociais e negócios sociais preocupados com a geração de valor social, por meio da proposição de soluções criativas para os problemas identificados. Nesse sentido, as inovações sociais como instrumentos não estatais propiciam dinâmicas que podem ser ampliadas e utilizadas em políticas públicas. Elas, em geral, buscam soluções para aumentar a qualidade de vida da população de baixa renda que vive em condições inadequadas, em vários aspectos.

Morais-da-Silva, Takahashi e Segatto (2016) e Kumasaka et al. (2022), ao explorarem as oportunidades de ganho de escala para as inovações sociais, identificaram elementos de escalabilidade que podem ser contextualizados nas esferas pública e privada. São eles: suporte do governo, filantropia, parcerias, reunião de talentos, acesso às novas tecnologias, envolvimento da comunidade e existência de outros negócios sociais. Como estratégia para a política de melhorias habitacionais, visando a ampliação do alcance do serviço, podemos destacar as parcerias entre governo, negócios sociais e instituições filantrópicas, que podem facilitar o acesso às inovações tecnológicas, capazes de proporcionar agilidade, eficácia, sustentabilidade, entre outros benefícios.

O envolvimento da comunidade como estratégia de ganho de escala é muito aderente às políticas de melhorias habitacionais, uma vez que as intervenções acontecem em moradias autoconstruídas, em constante modificação. A política habitacional brasileira incentiva a participação comunitária por meio de associações e cooperativas habitacionais, capazes de promover iniciativas sob sistemas de autogestão, bem como a utilização de mão de obra local e a capacitação técnica (Brasil, 2005, 2008, 2023; Ministério das Cidades, 2009). Esse envolvimento auxilia na aceitação da política, na adaptação da proposta de intervenção à realidade local e às necessidades das famílias, no acesso aos materiais e mão de obra e na movimentação da economia local.

Os estudos e legislações relatados nesta seção foram a base para a análise sintética das estratégias de ganho de escala, em casos de ações de melhorias habitacionais executados no Brasil, em uma investigação qualitativa e exploratória que permitiu embasar a abordagem metodológica desta pesquisa e construir o Quadro a ser apresentado na próxima seção.

Em um levantamento da literatura nas bases de dados brasileiras, buscou-se publicações que abordassem estratégias de ganho de escala em políticas públicas aplicáveis às ações de melhorias habitacionais. Nessa investigação, foram selecionados nove artigos que descrevem as estratégias em diversas situações de ofertas de serviços públicos. As publicações selecionadas são os estudos dos autores Aguiar, Garcia e Zamboni (2023), Medeiros, Cruz e Barbosa (2023), Kumasaka et al. (2022), Kowaltowski et al. (2019), Pinho, Zanon e D’Avignon (2021), Morais-da-Silva, Takahashi e Segatto (2016), Vaz e Lotta (2011) e Mattos et al. (2010).

As principais legislações brasileiras que estabelecem diretrizes para a política habitacional também foram objetos de análise, visando identificar estratégias já contempladas no contexto habitacional. Foram elas: a Constituição Federal de 1988, O Estatuto da Cidade de 2001, a Lei nº11.124 de 2005 que institui o SNHIS, a Lei nº11.888 de 2008 conhecida como Lei da ATHIS, e a Lei nº14.620 de 2023 que institui o novo Programa Minha Casa, Minha Vida.

Nos estudos selecionados foram identificadas e classificadas oito estratégias (Quadro 1) que se relacionam com pontos do processo de melhorias habitacionais, a serem consideradas nos estudos analíticos deste artigo. São elas: as ações multiescalares, a formação de redes, as decisões de posicionamento logístico, as inovações sociais, o envolvimento da comunidade, o uso de novas tecnologias, a capacitação de mão de obra e a padronização de ações.

Para análise da aplicação das estratégias identificadas, foram selecionados 28 casos encontrados em publicações que apresentam execução de ações de melhorias habitacionais no Brasil. Os estudos publicados foram classificados e organizados de acordo com o seu principal agente promotor: 11 casos de governos municipais (Quadro 2); 3 casos de governos estaduais (Quadro 3); 10 casos de organizações não governamentais, universidades e conselhos de arquitetura (Quadro 4); e 3 casos de negócios sociais (Quadro 5). Para cada caso foi indicada a cidade e o estado, e foram analisados em seu período de execução, características, serviços entregues, unidades de moradias atendidas, e a utilização ou não de estratégias de ganho de escada de atendimento em políticas públicas, conforme as estratégias pontuadas no Quadro 1. Os resultados estão apresentados nos respectivos quadros, seguidos de descrições e análises dos dados. Por fim, discute-se as possibilidades e potencial de aplicação dessas ações, no âmbito das políticas públicas em inadequações habitacionais.

A análise das ações de melhorias habitacionais permitiu associar alguns de seus procedimentos às estratégias de ganho de escala em políticas públicas. No entanto, as evidências encontradas nos casos analisados mostram que a aplicação dessas estratégias ainda é incipiente. Mesmo a formação de redes, estratégia identificada na maioria dos casos estudados, apenas se configura como uma ação planejada e estruturada no caso do negócio social Nova Vivenda, com seu portal de cadastro de agentes participantes do processo. Destaca-se que a presença de qualquer parceria entre duas instituições foi considerada como uma formação inicial de rede, mas para se configurar como tal, precisa apresentar várias conexões.

Segundo a definição de Coelho Neto (2017), que considera a formação de redes como a constituição do trabalho em parceria, assim como a organização de conselhos, eventos, feiras para a troca de experiências, nenhum dos casos específicos estudados alcança a estratégia em sua totalidade. A OSCIP Habitat para a Humanidade – Brasil, junto a outras instituições como os CAUs e o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), investem em eventos de trocas de experiências, como a Virada da Habitação, que inclui debates sobre ATHIS com a participação do governo, de arquitetos, assistentes sociais, movimentos sociais, universidades e a comunidade. A ONU-Habitat organiza o evento Circuito Urbano, que aborda o tema de ATHIS em suas discussões, disponíveis on-line em seu canal de vídeos do portal YouTube, entre outras instituições que promovem eventos de apresentação de casos e discussões. Esses eventos contam com a participação dos representantes dos agentes executores das ações apresentadas nos estudos. Porém, não foi observado, nos casos apresentados, o efetivo aproveitamento dessa rede maior, cuja iniciativa promove a conexão entre os agentes.

As parcerias firmadas entre os agentes promotores e o Estado, nos níveis municipal, estadual ou federal, foram classificadas como ações multiescalares, conforme conceituado por Mattos et al. (2010). Nos casos analisados, as ações multiescalares foram identificadas predominantemente no formato de concessão de financiamento de um ente de posicionamento superior na escala governamental para o de posicionamento inferior, ou para organizações locais sem fins lucrativos.

Embora o acesso aos recursos seja um benefício importante das ações multiescalares, não é o único que pode ser explorado. Os entes governamentais mais abastados podem oferecer treinamentos, consultorias, equipes técnicas especializadas, entre outros recursos. Tais possibilidades não foram mencionadas nas publicações estudadas.

A parceria entre municípios maiores e mais preparados com municípios menores e próximos podem atender, em uma única ação, um maior número de famílias residentes nos dois municípios. Além disso, as organizações sem fins lucrativos localizadas em municípios que contam com os serviços de um escritório público podem usufruir de seus serviços para a organização de ações no sistema de autoprodução assistida.

Formar redes de parcerias precisa ser uma ação planejada, e seu planejamento exige a padronização de processos para que diferentes agentes possam trabalhar juntos. Nos casos de autogestão, em que instituições locais, como associação de moradores de diferentes regiões do país, buscam por financiamentos estaduais ou federais, é preciso ter processos estabelecidos e capacitação técnica para implementá-los (Maia; Brasil, 2018).

Na análise dos casos, foram identificadas algumas iniciativas de padronização de processos, mesmo que ainda incipientes. Embora isoladas e de forma esporádica, a sistematização da seleção de beneficiários, o escopo limitado em algumas intervenções e as soluções genéricas a serem adaptadas foram consideradas estratégias de padronização, mesmo sem que a padronização fosse a regra, tanto na gestão quanto na execução das intervenções. Os casos de Mauá (SP) e de Niterói (RJ) desenvolveram as soluções padronizadas de projeto como uma medida emergencial para viabilizar a aprovação dos financiamentos obtidos por meio das estratégias multiescalares aplicadas, demonstrando a importância desses padrões para empreendimentos de autogestão com recursos públicos.

Sobre as decisões de posicionamento logístico, as estratégias encontradas contribuíram para a simplificação do processo, especialmente nos casos em que se delimitou uma área da cidade para receber as intervenções ou se reduziu o seu escopo. No caso do negócio social Nova Vivenda, sua rede estruturada e a oferta de financiamento para as intervenções possibilitou a expansão dos serviços para outros estados, e a ampliação significativa do número de seus atendimentos. Assim, a própria formação da rede configurou-se como uma decisão de posicionamento logístico, ao ampliar o território de atuação. No entanto, nota-se que as ações de posicionamento logístico foram escassas nos casos administrados pelos governos municipais e estaduais, bem como por outras instituições não privadas.

Inclusive, a falta de planejamento logístico pode ser a causa de certos problemas. No Maranhão, as distâncias entre os beneficiários dificultaram a fiscalização das obras, e no DF, o Programa Nenhuma Casa Sem Banheiro enfrentou dificuldades para licitar as pequenas obras distantes entre si (observação do pesquisador participante). Além disso, outras possibilidades de decisões de posicionamento logístico, referentes à estocagem e ao fluxo de materiais, documentos, informações e pessoas, não foram mencionadas pelas publicações analisadas.

O envolvimento com a comunidade, como estratégia para ganho de escala, foi identificado nos casos que incluíram a instalação de escritórios com equipes técnicas nos locais de intervenção e o treinamento de mão de obra local, integrando-se à estratégia de capacitação de mão de obra (Morais-da-Silva; Takahashi; Segatto, 2016). A presença de técnicos atendendo em campo proporciona agilidade e assertividade aos processos. O treinamento e a utilização de mão de obra local propiciam à comunidade a oferta de mão de obra permanente, gerando empregos e incentivando a adesão aos programas. Estratégias de diagnóstico de problemas baseadas em parcerias locais podem ser muito eficientes, assim como a pesquisa e a aplicação de tecnologias sociais voltadas para melhorias habitacionais, com treinamentos ofertados em rede.

As inovações sociais, segundo Morais-da-Silva, Takahashi e Segatto (2016), estão relacionadas aos negócios sociais. Apesar do caráter social, esses negócios são empresas privadas e precisam gerar lucros, o que os torna atentos à formação de suas redes e às decisões de posicionamento logístico. A padronização de seus produtos se reflete nos kits, com escopo e orçamento definidos. Porém, a redução dos custos é um fator importante, levando-os a focar em intervenções de baixa complexidade, nem sempre atendendo às inadequações dos domicílios relacionadas à segurança, habitabilidade, salubridade e acessibilidade.

Portanto, considerar os negócios sociais como a solução para os problemas habitacionais pode não corresponder plenamente às expectativas. Ainda assim, devem ser vistos como possíveis agentes da política pública. Ao utilizarem sua experiência e seu alcance entre beneficiários, podem representar uma boa estratégia de ganho de escala no atendimento.

ONGs e universidades também desempenham esse papel, em parceria com os diversos níveis de governo. A autogestão do processo por uma instituição próxima à comunidade possibilita maior envolvimento dos beneficiários, maior aproveitamento dos recursos locais, e tem potencial para gerar conhecimento e tecnologias sociais (Maia; Brasil, 2018; Mascarenhas; Santos, 2020).

Três casos estudados apresentaram proposição de inovações tecnológicas em seus programas. O caso da Nova Vivenda foi o de maior destaque, por criar um portal que hospedou a rede de agentes e permitiu o gerenciamento remoto dos processos. A aplicação eficaz de inovações tecnológicas pode agilizar diversos processos, como o gerenciamento de redes, a comunicação entre agentes, os diagnósticos locais e o fluxo de informações, documentos, materiais ou soluções padronizadas. Além disso, podem facilitar conexões e viabilizar o ganho de escala no atendimento dos programas.

O estudo analítico sobre as estratégias de ganho de escala em políticas públicas evidenciou sua limitada aplicação nas ações de melhorias habitacionais descritas. Embora implementadas de forma pontual e isolada, com baixa efetividade, a classificação das ações destacou características importantes dos processos e das estratégias. Quanto mais integrada for a estratégia, maior será o alcance dos resultados. Não há como estabelecer um trabalho em rede, multiescalar ou não, sem a padronização dos processos operacionais.

As decisões de posicionamento logístico também dependem da padronização dos processos, pois é necessário compreendê-los em sua totalidade para tomar decisões assertivas e compartilháveis em rede. Algumas decisões de posicionamento logístico implicam o envolvimento da comunidade, como a instalação de escritórios locais, o treinamento de mão de obra local, a gestão de estoques e a geração de empregos durante as ações. Negócios sociais, ONGs, CAUs e universidades podem atuar em parceria com o governo, como agentes das políticas públicas, desempenhando um importante papel nos processos financiados pelo Estado.

Em síntese, as formações de redes precisam ser ações estruturadas e integradas ao planejamento estratégico das melhorias habitacionais. Essas redes devem incluir agentes privados e públicos, nos níveis municipal, estadual e federal, conectados e atuantes nas diversas fases do processo. Para que o fluxo das atividades seja fluido e organizado, os processos de gestão devem ser padronizados, assim como as soluções de projetos e execução, respeitadas as especificidades regionais.

Escalar o atendimento aos domicílios inadequados por meio de estratégias integradas otimiza a aplicação dos recursos públicos, possibilita a ampliação de resultados da política pública e torna sua inclusão na agenda política mais atrativa. Isso pode resultar em um aumento dos recursos destinados às ações e promover um ciclo virtuoso de reinvestimento. Em última análise, as melhorias habitacionais permitem que as famílias permaneçam em seus territórios, onde já se adaptaram e construíram relações de vizinhança. Ao permanecerem nas ocupações consolidadas em áreas urbanas, reduzem a necessidade de expansão sobre o meio ambiente natural e, consequentemente, o impacto ambiental.