Inclusão foi o pilar com melhor avaliação, sendo a classificação geral “média”. Esse resultado se justifica em virtude de os Planos trazerem objetivos explícitos ligados aos atributos de avaliação que foram analisados, principalmente o PDP-JF. Contudo, ao serem avaliadas as medidas e ações voltadas para atender tais questões, elas apareceram apenas de forma implícita, sendo necessário um maior aprofundamento nos planos complementares, previstos pelo PDP, mas ainda em elaboração3.

Para o atributo “Habitação”, ainda no pilar “Inclusão”, buscava-se analisar a variedade e acessibilidade de opções de habitação (incluindo-se as moradias populares) e a diminuição e prevenção da segregação espacial (com a regulamentação e controle de terrenos). Assim, nos objetivos gerais do PDP, existem pontos de concordância com este atributo, como os artigos 9º, 13º e 15º (Juiz de Fora, 2018), por exemplo, ligados ao fomento de moradia digna e acessível à população de baixa renda (habitação de interesse social e incentivo ao mercado popular), por meio da regularização fundiária e da requalificação urbana de assentamentos precários.

Em termos de Proximidade a serviços, Proximidade do local de trabalho, Uso diversificado do solo e Densidade de construção, pode-se observar que o PDP preconiza a “[...] distribuição de usos e de intensidades de ocupação do solo, de forma equilibrada, para evitar ociosidade ou sobrecarga em relação à infraestrutura disponível, aos transportes e ao meio ambiente” (Juiz de Fora, 2018, Art. 8º, inc. III), sinalizando, indiretamente, o objetivo de distribuir as atividades urbanas também para os bairros. Os artigos 3º, 5º e 9º abordam ainda questões ligadas à universalização dos acessos aos bens, serviços e comodidades da vida urbana (Juiz de Fora, 2018).

Por sua vez, o PlanMob (Prefeitura Municipal de Juiz de Fora, 2016) traz como um de seus objetivos o alinhamento com o conceito de Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS), e foca nos princípios de adensamento e de múltiplas centralidades (com uso misto e espaços de lazer) e nos modos de locomoção sustentáveis, pode-se dizer que este conceito, estando, até certo ponto, alinhado com o de Cidade de 15 Minutos.

Além disso, esse plano prevê, em alguns de seus artigos, como os artigos 9º, 15º e 45º (Juiz de Fora, 2018), a diversificação dos usos do solo, estimulando atividades econômicas, de emprego e lazer em novas centralidades e a ocupação e densificação de vazios urbanos e áreas pouco habitadas e dotadas de infraestrutura urbana adequada. Tais questões se enquadram aos atributos de “Uso diversificado do solo”, “Proximidade a serviços”, “Proximidade ao local de trabalho” e “Densidade de construção”, esta última almejando a vitalidade urbana e o sustento das atividades e amenidades nos bairros.

Referente aos atributos que também compõem a categoria “Planejamento físico”, ligados à “Acessibilidade” e “Multimodalidade”, o primeiro busca identificar o grau de acesso físico, econômico e social a equipamentos, serviços, moradias, sistemas de trânsito rápido e demais usos. E o segundo visa as opções de modos alternativos de transporte (especialmente os ativos) e suas interconexões.

Em ambos os Planos foi possível identificar no diretrizes relativas à requalificação do sistema viário e à previsão de acesso equitativo aos equipamentos, infraestrutura e serviços urbanos, priorizando, no sistema viário, o transporte coletivo e os modos não motorizados PDP (Juiz de Fora, 2018, Art. 8º, 9º e 21º). Bem como propostas específicas de expansão e integração tarifária e estrutural do sistema de transporte público coletivo nos documentos anexos ao PlanMob (Prefeitura Municipal de Juiz de Fora, 2016, Doc. IV e X).

Evidenciou-se, porém, o baixo número de propostas voltadas aos pedestres e aos ciclistas, bem como à integração modal efetiva, havendo um foco maior em intervenções do PlanMob ligadas a esses pontos na Área Central da cidade4. Observou-se, também, a falta de propostas destinadas à acessibilidade para vencer declividades ou outras barreiras físicas para os pedestres, identificando-se, apenas, projetos de pontes e viadutos com o intuito de aliviar o trânsito dos modos motorizados de circulação5, mas que podem contribuir, na verdade, para o fenômeno de trânsito induzido6.

Além disso, destaca-se que dentro das possíveis iniciativas para reduzir o estímulo ao uso dos transportes motorizados privados, os planos analisados exploraram pouco as possibilidades de criar barreiras para o uso desses modos. Tais propostas poderiam vir combinadas com os projetos para o transporte ativo e coletivo, buscando-se criar estratégias de incentivo ao uso destes modos.

Sobre os atributos Processos de co-design e Iniciativas de baixo para cima, o artigo 3º do PDP traz como uma das funções sociais da cidade a necessidade de se ofertar espaços públicos e atividades culturais que propiciem o convívio social e o exercício da cidadania. Além disso, o artigo 7º também complementa esse aspecto, pois trata sobre a gestão democrática, alegando que a mesma deve contar com o envolvimento popular nos processos de planejamento e gestão territorial. Neste caso, identificou-se a previsão de participação popular nos processos, por meio de oficinas urbanas, urnas disponíveis nas comunidades, espaço para sugestões no site do PDP e a representatividade por meio dos delegados de bairros durante as etapas de diagnóstico. Contudo, não foi possível comprovar quais propostas levantadas foram, de fato, acatadas durante a elaboração dos planos, devido à indisponibilidade de relatórios e atas mais detalhadas para entender como ocorreram tais processos.

Além disso, observou-se a ausência de uma especificação das maneiras que a população poderia contribuir durante as etapas de implementação dos projetos. Desconsideram-se, aqui, as formas representativas mencionadas nos próprios planos, atuantes por associações como o Conselho Municipal das Políticas Urbanas (COMPUR) e os Conselhos Locais de Assuntos Urbanos (CONAUs)7, por exemplo, mas que ainda podem não contemplar todas as esferas da sociedade (Indi; Maha; Taco, 2014).

“Saúde” teve uma avaliação mediana em relação aos demais, mas ainda assim considerado fraco. Dos 7 atributos avaliados, 5 foram fracos e um foi sequer abordado pelos planos. No atributo “Proximidade a alimentos frescos saudáveis e acessíveis”, era esperado que o plano tratasse da distribuição de estabelecimentos alimentares que comercializam este tipo de alimento, como mercados, hortifruti, feiras ou hortas comunitárias. Contudo, nem o PDP ou o PlanMob trazem referência a este assunto no decorrer de seus textos.

Em “Proximidade a equipamentos para cuidados básicos de saúde”, era esperado que os planos tratassem da distribuição de equipamentos, garantindo que estivessem a uma distância caminhável da maior parte da população, e com acesso facilitado. Esse aspecto foi abordado somente pelo PDP e foi avaliado como “fraco”.

De acordo com o artigo 14º do PDP, programas e políticas de habitação de interesse social deveriam vir acompanhados de assistência à saúde. Outra menção ocorre no artigo 190º, que lista equipamentos comunitários, dentre eles os voltados à saúde, como prioritários para receberem investimentos do Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), criado pelo PDP, de natureza financeiro-contábil e vinculado ao Órgão de Planejamento do Território (Juiz de Fora, 2018). Porém, não fica explícita a diretriz de distribuição, localização e proximidade dos equipamentos de saúde.

Em “Conectividade e multifuncionalidade de espaços verdes e abertos”, era esperado que o plano tratasse da quantidade, distribuição e acessibilidade dos espaços públicos e verdes, que promovem bem-estar social e psicológico e locais para prática de atividades físicas, além de contribuírem para a redução do ruído e manutenção do microclima. Esse aspecto é abordado somente no PDP e foi avaliado como “médio”. O referido plano apresenta objetivos e diretrizes que visam o aumento do índice de áreas verdes por habitante, e a conservação e ampliação de espaços verdes (Juiz de Fora, 2018, Art. 24º, 77º, 96º e 191º).

A metodologia de avaliação original destaca a distribuição de espaços verdes e públicos, que estimulam a atividade física e contribuem para o bem-estar físico e mental. Nesse sentido, King et al. (2002) apresentam a Teoria de Ambientes Restauradores, a qual associa ambientes com características naturais (como a presença de vegetação e água) à diminuição de estresse, o que facilitaria o engajamento em atividades físicas (que são por si só “estressantes”).

Ainda considerando características ambientais que induzem à prática de exercícios, destaca-se a Teoria da Definição de Comportamento (ou Theory of Behavior Setting). Esse princípio afirma que ambientes que apresentam diversas oportunidades de prática de atividades físicas, como a presença de academia a céu aberto, academias convencionais, quadras e trilhas, por exemplo, podem criar uma ambiência socialmente favorável à execução de exercícios físicos (King et al., 2002).

Porém, o PDP não estabelece a distribuição, acessibilidade e conexão entre tais espaços. O foco é claramente em novos parcelamentos e em áreas que vierem a ser consideradas como “centralidade”, o que provavelmente não será suficiente para uma boa distribuição, considerando que atualmente, em 2022, o município indica apenas quatro centralidades.

O atributo “Mobilidade ativa” deveria trazer propostas e ações para diminuir o tamanho das viagens, aumentar o deslocamento ativo e diminuir os deslocamentos por veículos particulares. Os artigos 8º e 21º do PDP (Juiz de Fora, 2018), bem como as diretrizes do PlanMob, trazem como objetivo a prioridade de modos não motorizados, de forma que fica implícito o objetivo de aumentar e melhorar a infraestrutura para o transporte ativo.

Enquanto o PDP aborda a questão de forma implícita, o PlanMob apresenta ações e medidas ligadas a esse atributo. Propõe melhorias da infraestrutura de pedestres no centro e a instalação de infraestrutura cicloviária, conectando bairros da Zona Norte e esta região ao centro da cidade. Porém, ambos os planos não tratam adequadamente do restante do município, deixando de abordar propostas e diretrizes mais detalhadas conforme as especificidades de outras localidades e na mesma proporção em que trouxeram medidas mais específicas para a região central. Por exemplo, o PlanMob traz, no eixo de atuação “Transporte a Pé”, como diretriz, de forma vaga, à qualificação de calçadas nos bairros.

Destaca-se, ainda, em relação ao PlanMob, que em “Documentos Complementares”, fica claro que a priorização do transporte a pé se dá em especial na Área Central, com sinalização indicativa e campanhas de conscientização. Como medida mais efetiva, são indicados projetos para novos calçadões em ruas que já são de uso majoritário por pedestres. Porém, outras medidas vão na contramão dessas propostas, como a sugestão da Intervenção 9, Reestruturação Urbano-viária da Avenida dos Andradas, que prevê criação de nova faixa de rolamento para veículos, a partir da diminuição de calçadas nessa importante avenida.

O eixo de atuação “Transporte por Bicicleta”, do PlanMob, cita ações para ampliação da infraestrutura para ciclistas, porém não especifica a ampliação em bairros. Em “Documentos Complementares”, fica claro que o foco é a conexão de bairros na Zona Norte com a Área Central. A Intervenção 29 propõe, ainda, um circuito cicloviário para deslocamento interno e entre bairros da Zona Norte, nas vias principais que os interligam (sem menção à circulação interna dos bairros).

O atributo “Proximidade a oportunidades culturais e recreativas” avalia propostas sobre a distribuição de equipamentos e mobiliários urbanos que permitam eventos culturais e usos recreativos, como grandes espaços abertos, praças, quadras, vias de caminhada ou ciclismo recreacionais, academias ao ar livre etc. Esse aspecto é abordado somente no PDP, que traz como uma das diretrizes para a revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo o estímulo à implantação de tais espaços (Juiz de Fora, 2018, Art. 96º). Mesmo este tema sendo tratado nesse e em outros artigos do PDP (Art. 115º e 116º, por exemplo), não existem diretrizes e propostas claras que versem sobre os espaços urbanos já consolidados.

O atributo “Cooperação das partes interessadas e da comunidade” avalia propostas voltadas para a saúde de grupos especiais (crianças, idosos, pessoas com deficiência etc.), como o desenvolvimento de programas de saúde com incentivo e acompanhamento de práticas de atividades físicas; ou integração social dos indivíduos, especialmente daqueles em risco de exclusão social. Esse aspecto é tratado de forma fraca e somente pelo PDP, que traz a criação de espaços de atendimento social como uma das finalidades do instrumento “Operações Urbanas Consorciadas” (Juiz de Fora, 2018, Art. 150º), porém não trata de distribuição e diminuição de desigualdades.

Como último atributo do pilar “Saúde”, a “Interação entre cidadãos” deve avaliar ações, diretrizes e propostas para a criação de atividades culturais e recreativas (jardinagem urbana, equipes de caminhada etc.). Pode-se considerar que apenas o PlanMob versa sobre este atributo, de maneira fraca, ao tratar sobre a criação de programas e campanhas para a educação no trânsito.

Por fim, “Segurança” foi o pilar com pior avaliação, tendo os atributos sido considerados como fracos ou sequer constatados nos planos, como os itens “Compartilhamento seguro de espaço público”, “Mobilidade segura” e “Práticas participativas’’. O primeiro atributo, “Características urbanas que aumentam a sensação de segurança”, foi avaliado como “fraco”. Nesse sentido, tanto o PlanMob quanto o PDP trazem como objetivos a segurança no deslocamento a pé, na travessia e no acesso a parques. O PlanMob, com as propostas de intervenção 6 e 9, indica melhorias na iluminação, nas calçadas e travessias, mas somente para as áreas centrais. Para transporte por bicicleta, este plano trata apenas a nível de objetivos.

Já o atributo “Compartilhamento seguro de espaço público” avalia diretrizes, ações e propostas para o compartilhamento seguro do espaço público (incluindo o espaço viário) para atividades culturais e recreativas, como programas de fechamento de vias para usos de feiras, eventos, dentre outras. Porém, nenhum dos dois planos trata sobre tais questões.

Tendo o artigo tido como referência metodológica sido escrito em 2020, durante a pandemia de COVID-19, as autoras tratam no atributo “Distanciamento social (COVID-19)” sobre a possibilidade de utilizar o espaço para garantir a distância necessária entre transeuntes e de transformar vias em uso exclusivo para pedestres e ciclistas. Apesar dos planos aqui analisados terem sido formulados em outro contexto, foram avaliadas diretrizes e propostas com intuito de aumentar as áreas destinadas a pedestres, sendo este um fator de segurança não apenas contra doenças transmissíveis, mas também contra o trânsito e em relação ao tráfego intenso de pedestres.

Neste caso, somente o PlanMob trata dessa questão, abordando sobre o aumento de espaços para pedestres na Intervenção 4, com a reestruturação urbano viária da Praça Agassis, na Intervenção 6, com o redesenho de vias e do Largo Riachuelo, na Intervenção 7, com a criação de 2 calçadões (trechos das ruas Marechal Deodoro e Batista de Oliveira) e na Intervenção 8, com a separação de pontos de ônibus e aumento de calçadas na Av. Getúlio Vargas. Porém, a diminuição de calçadas é prevista na Intervenção 9, no projeto de reestruturação da Av. dos Andradas e não foram, ainda, citados objetivos ou ações ligadas a este tema para o restante da cidade (Prefeitura Municipal de Juiz de Fora, 2016).

Seguindo o mesmo princípio do atributo anterior em relação à pandemia iniciada em 2020, o atributo seguinte tratou sobre “Mobilidade segura (COVID-19)”, devendo avaliar sobre a melhoria das opções de mobilidade por meio de práticas de compartilhamento de estradas. Contudo, esta possibilidade não foi explorada por nenhum dos dois planos.

Já o atributo “Bairros animados” avalia diretrizes e propostas que tenham como objetivo garantir variedade de atividades no espaço público. Um exemplo seria a preservação de edifícios de diferentes idades e regulação sobre o solo para que não haja empreendimento com renovação ou construção de bairros inteiros (Jacobs, 2000).

Neste sentido, o PDP traz esse aspecto de forma fraca. O artigo 9º tem como um dos objetivos da Política de Desenvolvimento Urbano e Territorial do PDP-JF o estímulo à diversidade de usos. O Plano traz ainda diretrizes de que junto às HIS (Habitações de Interesse Social) devem ser estimuladas atividades de comércio local, bem como ser estimulada a variedade de faixas socioeconômicas.

Para a revisão da Lei de Uso e Ocupação (Juiz de Fora, 2018, Art. 96º), comércio e serviços devem ser estimulados em áreas adensadas, principalmente para funcionar como fachadas ativas. Porém o texto não identifica áreas prioritárias, como bairros com pouco adensamento e/ou baixa diversidade e vitalidade, nem cita ações específicas sobre o assunto. Apesar de apresentar um diagnóstico de bairros com diversidade de atividades urbanas, o PlanMob também não trata desse ponto específico em suas diretrizes e ações.

O último atributo, de “Práticas participativas”, avalia diretrizes, objetivos e propostas sobre práticas que incluem pessoas de todas as idades e habilidades em combate ao isolamento físico e social. Porém, esse atributo não é abordado nos dois planos estudados.

Por fim, a última categoria de análise, “Proximidade geral de amenidades urbanas”, foi avaliada como “fraca”. Esta avalia estratégias que tratem sobre o número de “recursos” (destinos cotidianos como comércio, serviços e lazer) na escala do bairro, incluindo locais de trabalho. Dentro dos artigos 9º e 33º do PDP, observaram-se alguns pontos convergentes com o tema, mas apenas com referências implícitas aos objetivos gerais da estratégia, ligados à implementação de equipamentos de comércio e serviço nas novas centralidades regionais da cidade, buscando incentivar novas oportunidades de trabalho. Nenhuma menção foi feita sobre as medidas e ações de sua implementação, mas seria necessário, como pontuado em atributos anteriores, a necessidade de uma análise mais aprofundada dos planos específicos de Habitação e de Desenvolvimento Econômico, assim como dos PEUs, para constatar se foram previstas medidas que se enquadram nesse critério de análise.

Pozoukidou e Chatziyiannaki (2021) encontraram resultados mais otimistas ao analisar as cidades de Portland, Melbourne e Paris, do que os que foram encontrados na análise dos planos de Juiz de Fora. Nos três casos originais, foi amplamente discutida a questão de “proximidade das amenidades urbanas”, a qual coloca como foco central a noção de áreas autossuficientes, situação que, conforme relatado no atributo anterior, obteve um resultado “fraco” durante a análise no contexto brasileiro. As três cidades do estudo trouxeram exemplos de medidas voltadas para incluir seus bairros em uma “rede de centros de bairro”, mas falharam ainda em trazer uma indicação de ordem hierárquica da tentativa de alocação de recursos em toda a cidade.

Quanto às estratégias de criação de oportunidades locais para empregos, os três estudos de caso internacionais reconhecem a importância desse atributo, mas não trazem as medidas e ações necessárias para alcançar este objetivo, como um diálogo com as empresas privadas para ajustar a localização de seus escritórios ou mesmo incentivar a transformação do seu estilo de trabalho para opções híbridas, por exemplo. No caso de Juiz de Fora, não foi encontrado na análise dos planos indicativos mais específicos para este assunto, apenas diretrizes voltadas ao estímulo da diversificação do uso do solo.

Quanto à provisão à moradia acessível, as três cidades analisadas por Pozoukidou e Chatziyiannaki (2021), apesar de estarem em contextos distintos, reconhecem o problema crítico relacionado a esta temática e trazem medidas como as ações de Portland para mitigar o processo de gentrificação e promover habitação acessível e as estratégias de incentivo fiscal defendidas por Paris. No caso de Juiz de Fora, houve pontos de concordância com esse atributo no PDP, com propostas voltadas para o fomento de moradia digna e acessível à população de baixa renda, mas acredita-se que as especificações mais detalhadas devem vir no Plano de Habitação do município, que ainda não estava finalizado durante o momento de produção do presente artigo.

Por fim, explorando a correlação do conceito da Cidade de 15 Minutos para o contexto de outras cidades brasileiras, é possível citar o estudo de Pereira e Massoneto (2023), no qual investigam o alinhamento entre o conceito “Cidade de 15 Minutos” e o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, de 2014. Pereira e Massoneto (2023) analisam vários dos mesmos atributos incluídos na metodologia aqui adotada, como proximidade e diversidade (de usos), deslocamento, acesso, emprego, dentre outros. Similarmente, os autores contatam que na maior parte das vezes os termos pesquisados não fazem menção a instrumentos específicos da legislação urbana.

Assim, questiona-se o potencial real que a Política de Desenvolvimento Urbano e Territorial tem para organização do crescimento, desenvolvimento e melhoria do espaço urbano de Juiz de Fora/MG sem uma proposta direta para os diferentes temas aqui tratados (bem como outros temas tangenciados nos planos), abordando o necessário trabalho mútuo entre Estado e Sociedade para assegurar um diálogo transparente e práticas efetivamente colaborativas.